Secrétariat permanent du Groupe pilote sur les contributions de solidarité en faveur du développement

Document de travail : « Les financements innovants du développement, la preuve par l’exemple »

Deux ans après le lancement des deux premiers projets pilotes labellisés sous le terme de « financements innovants du développement », la taxe de solidarité sur les billets d’avion et la facilité de financement internationale en faveur de la vaccination, et dans la perspective de la conférence sur le financement du développement (Doha, 29 novembre – 2 décembre 2008), il paraît utile de réfléchir à la notion de financements innovants (I), de dresser un bilan de ces initiatives, au regard des critères dégagés sur ce qui constitue un financement innovant et des exigences d’efficacité de l’aide (II), avant d’évoquer enfin les autres projets en cours.

I – Une redéfinition nécessaire de la notion.

La notion de « financements innovants » peut paraître mal définie et suscite souvent des interrogations quant à son contenu exact.

Il n’existe pas d’instance décidant de ce qui est innovant et de ce qui ne l’est pas. On ne peut pas affirmer que tout ce qui est nouveau est innovant, sinon à vider cette notion de tout sens. C’est aux pays, ONG et organisations internationales engagés dans cette action de trouver ensemble une définition commune.

Il est donc utile de revenir aux origines de notre action. La notion de « financements innovants » a été introduite dans le débat international au moment du sommet de Monterrey en 2002 : sans contenu précis alors, sinon une référence à l’émission de droits de tirage spéciaux (DTS) supplémentaires par le FMI, elle en est venue à désigner les mécanismes permettant de générer des ressources additionnelles à l’aide publique au développement traditionnelle et présentant une plus grande prévisibilité. Cette double caractéristique - additionnalité et prévisibilité - est inscrite dans les déclarations politiques adoptées en 2004, 2005 et prochainement en 2008, ainsi que dans les rapports consacrés à ce sujet (rapport du Secrétaire général des Nations unies, rapport quadripartite, rapport Landau en France).

Mais le menu d’options défini dans ces différents rapports est très large. Il comprend une large palette d’instruments de financement ou d’incitations au financement :

  les taxes assises sur des activités mondialisées peu ou pas imposées, qui seraient mises en place au niveau national, mais dont l’utilisation ferait l’objet d’une coordination internationale. Elles sont en principe additionnelles à l’aide au développement traditionnelle et plus prévisibles. Cette prévisibilité est plus grande si ces taxes sont directement affectées. Ces taxes, telles que la taxe de solidarité sur les billets d’avion, garantissent la prévisibilité et la stabilité des financements pour faire face à des besoins de long terme (exemple de l’accès aux médicaments essentiels). On peut inclure l’affectation au financement du développement de la vente de quotas d’émission de CO2 dans cette catégorie, à condition qu’elle soit récurrente.

  les mécanismes de pré-financement massif (Facilité internationale de financement de la vaccination ou IFFIm) ou de garanties d’achats (garanties d’achat de vaccins futurs ou AMC), reposant sur les engagements financiers irrévocables et pluriannuels des donateurs. L’IFFIm garantit une très forte prévisibilité des financements pour faire face à des besoins immédiats. L’AMC doit permettre de répondre aux défaillances du marché mondial de la régulation par le marché (non solvabilité des bénéficiaires, non rentabilité des flux privés).

  les mécanismes ayant un effet de levier sur les flux privés (incitations fiscales aux contributions volontaires des citoyens ou du secteur privé, abaissement des coûts des transferts des migrants) ;

  les instruments destinés à réduire la perte de ressources pour les pays en développement (lutte contre l’évasion fiscale et les flux financiers illicites) ;

  les autres ressources (loterie internationale, émission de liquidités supplémentaires par le FMI…).

Au total, on peut retenir deux définitions des « financements innovants » :

 une définition « en négatif » : les financements innovants seraient une catégorie intermédiaire entre l’APD traditionnelle (financement budgétaire) et les flux de financement privés, qu’ils soient motivés par des considérations économiques (flux d’investissement) ou caritatives (dons privés). Mais cette définition est trop floue pour être utile.

 une définition « en positif » : les financements innovants répondraient à l’un au moins des trois grands objectifs suivants :

1. Générer des financements additionnels par rapport à l’APD traditionnelle : taxes internationales (taxe sur les billets d’avion, sur les maux publics, sur les transports, sur le commerce électronique…). En revanche, il paraît difficile d’inclure les mécanismes d’annulation de dette ou d’aide budgétaire, sauf si ces mécanismes répondent à l’un des deux objectifs suivants.

2. Améliorer les caractéristiques des flux d’APD existants :

o Prévisibilité et stabilité des financements pour faire face à des besoins de long terme (exemple de l’accès aux médicaments essentiels) ou à un investissement urgent et massif (exemple de la vaccination). Dans ce cadre, on peut considérer que les engagements financiers de long terme et/ou garantis sont un mécanisme innovant : IFFIm, UNITAID mais potentiellement également la contractualisation des OMD, les engagements financiers pluriannuels (banques de développement, Fonds mondial, Fonds européen pour le développement…). Le problème est de définir la limite entre une « durée traditionnelle » et une « durée innovante ».

o Réponse aux défaillances de l’aide publique au développemente la régulation publique (émiettement et fluctuation de l’aide en fonction des contraintes budgétaires et manque de coordination entre les bailleurs) ou du marché mondial de la régulation par le marché (non solvabilité des bénéficiaires, non rentabilité des flux privés). Dans ce cadre, on peut inclure les AMC, mais également les prêts contracycliques - dont les échéances sont indexées sur les ressources des pays bénéficiaires.

3. Générer des contributions supplémentaires du secteur privé : contributions volontaires (RED, loterie internationale, contributions sur les transactions sur internet, incitations fiscales ou financières en faveur des programmes de développement, facilitation du transfert de l’épargne des migrants…)

Deux autres objectifs supplémentaires pourraient y être ajoutés :

4. Entre l’aide bilatérale et l’aide multilatérale, un Gestion concertée de ressources nouvelles définies en commun entre pays du nord et du sud, avec une priorité accordée à ce stade à des fonds plurilatéraux dans une logique de catalyse et de mutualisation des moyens.

5. Mise en place de mécanismes de solidarité à l’échelle mondiale, reposant sur l’utilisation des dividendes de la mondialisation (appel aux marchés financiers –IFFim-, mise à contribution de secteurs économiques bénéficiant de la mondialisation – contribution sur les billets d’avion) ou sur la taxation des maux publics globaux.

Il paraît nécessaire d’avoir une discussion au sein du Groupe pilote sur la notion d’additionnalité, centrale pour notre action, mais qui fait l’objet de conceptions différentes :

  définition large (ces mécanismes sont complémentaires de l’APD traditionnelle et doivent pouvoir être comptabilisés comme de l’APD) ;

  définition plus restrictive (ces mécanismes sont radicalement différents de l’APD traditionnelle et ne doivent pas être comptabilisés).

Au-delà de la méthode de comptabilisation des « financements innovants », l’élément le plus important pour notre action commune est le postulat que ces mécanismes doivent s’accompagner d’une hausse de l’APD traditionnelle, et non s’y substituer. Il est clair que la stagnation de l’APD traditionnelle, si elle devait se confirmer, menacerait la poursuite de notre action commune.

Recommandations : Ø Il est proposé que le Groupe pilote adopte une définition des financements innovants, sur la base de la discussion qui aura eu lieu à la réunion de Dakar sur ce sujet. Ø Le Groupe pilote sur les contributions de solidarité en faveur du développement a un champ d’analyse plus large que ne l’implique son titre. Il est donc proposé de l’intituler désormais « Groupe pilote sur les financements innovants du développement ».

II – Les mécanismes mis en place répondent-ils à ces critères et aux exigences d’efficacité de l’aide ?

On ne peut effectuer cette évaluation que pour les taxes sur les billets d’avion finançant UNITAID et l’IFFIm, puisqu’à la connaissance du secrétariat permanent, deux autres mécanismes (AMC et utilisation des enchères CO2) n’étant pas encore effectifs et le secrétariat permanent du groupe pilote ne disposant pas d’informations sur la mise en œuvre effective de la contribution de solidarité numérique.

Un court rappel sur les initiatives en cours et annoncés :

 à l’initiative de la France, les contributions de solidarité sur les billets d’avion finançant UNITAID : mises en place par 9 pays, sur un total de 28 pays s’étant engagés à le faire, elles financent la facilité internationale d’achat de médicaments UNITAID. Essentiellement financée par le produit de ces contributions sur les billets d’avion, ainsi que par des contributions budgétaires pluriannuelles, UNITAID a été lancée par cinq pays en septembre 2006 (le Brésil, le Chili, la France, la Norvège et le Royaume-Uni). Hébergée par l’OMS, UNITAID vise à renforcer l’accès à long terme de ceux qui en ont le plus besoin à des traitements de qualité, et à prix négociés, contre le sida, la tuberculose et le paludisme. La mutualisation de ressources pérennes (plus de 300 millions de dollars dès 2007) a permis d’obtenir des prix plus bas auprès des producteurs. Pour plus d’informations, se reporter au rapport annuel 2008 d’UNITAID et au rapport sur la mise en œuvre de la taxe sur les billets d’avion.
 à l’initiative du Royaume-Uni et de la France, la facilité internationale de financement pour la vaccination (IFFIm) : mise en place en 2006, elle doit emprunter, entre 2006 et 2015, 4 milliards de dollars sur les marchés financiers afin de financer des programmes de vaccination par le biais du fonds GAVI dans les 70 pays les plus pauvres de la planète. Les engagements financiers contraignants des Etats bailleurs permettent de rembourser les obligations émises sur une durée de 20 ans. Pour plus d’informations, se reporter aux documents de GAVI et de la Banque mondiale.

Deux autres mécanismes devraient être lancés prochainement :
 à l’initiative de l’Italie, les garanties d’achats futurs d’un nouveau vaccin contre le pneumocoque (AMC) : annoncées en février 2007 pour un montant de 1,5 milliard de dollars, elles visent à renforcer les incitations à la R&D dans ce domaine en garantissant aux producteurs un prix minimal pour l’achat de ce nouveau vaccin, pour une quantité et une durée donnée. Pour plus d’informations, se reporter aux documents de GAVI et de la Banque mondiale.
 par la seule Allemagne à ce stade, l’utilisation d’une partie du produit de la mise aux enchères de permis d’émission de CO2 pour financer la lutte contre le changement climatique dans les pays en développement (120 millions d’euros en 2008). NB : la Commission européenne a proposé en mars 2008 l’idée de lancer un emprunt mondial, garanti par une partie du revenu généré à partir de 2012 par la mise aux enchères de crédits carbone au sein de l’Union européenne.

Un autre mécanisme serait appliqué par certaines collectivités locales suisses :

 le prélèvement d’une contribution de 1% sur le prix des marchés publics de NTIC pour l’affecter au Fonds de solidarité numérique.

Les trois premiers projets, axés sur les questions sanitaires, présentent de fortes complémentarités : diffusion de médicaments existants à moindre coût (UNITAID), accélération de la vaccination (IFFim), solvabilisation de la recherche sur de nouveaux vaccins (AMC).

Le secrétariat permanent a retenu une liste de 7 critères pour effectuer cette première évaluation du succès de ces mécanismes :
  capacité à générer des fonds supplémentaires pour le développement (en termes de montants et de rapidité) ;
  capacité à générer des fonds stables et prévisibles ;
  capacité à améliorer le fonctionnement du marché ;
  faiblesse des coûts de transaction ;
  transparence de la gestion ;
  appropriation par les pays bénéficiaires.

1. Contributions de solidarité sur les billets d’avion/ UNITAID : le bilan est positif, mais doit encore être consolidé.

Les ressources générées s’élèvent à plus 300 millions de dollars, en complément de l’APD traditionnelle. Il s’agit en effet dans la plupart des cas de ressources extra-budgétaires, directement allouées à UNITAID ou à un fonds national hors budget de l’Etat. 9 pays mettent en œuvre la taxe sur les billets d’avion et ont alloué, ou se sont engagés à allouer, tout ou partie des recettes de cette taxe à UNITAID. S’y ajoute la Norvège, qui alloue à UNITAID une partie d’une taxe sur le kérosène émis par les avions sur les vols intérieurs.

Le choix de la taxe sur les billets d’avion (taux faible, exemption des passagers en transit) s’est révélé économiquement rationnel : bonne acceptabilité par le public ; pas d’impact sur le secteur aérien et le tourisme ; assiette dynamique : 1,6 milliard de touristes prévus en 2030 contre 860 millions actuellement, 6% de hausse du transport aérien par an au niveau mondial. Une étude d’impact de la mise en œuvre de la taxe sur les billets d’avion en France sera préparée d’ici à l’automne 2008.

Recommandation : Ø Le secrétariat permanent invite l’ensemble des pays ayant mis en œuvre la taxe sur les billets d’avion à lui faire part des modalités de collecte, de reversement et de contrôle de ces fonds, afin qu’il puisse préparer une synthèse d’ici l’automne 2008.

Cependant, la mise en pratique reste plus lente : à la connaissance du secrétariat permanent, 19 pays s’étant engagés à mettre en œuvre la taxe, ou finalement une contribution volontaire sur les billets d’avion (Luxembourg), ou un mécanisme équivalent (Afrique du sud) ne l’ont pas encore fait. L’initiative réunit encore trop peu de pays développés (Corée du sud, France, Norvège, auxquels s’ajoutent le Royaume-Uni et l’Espagne qui participent à UNITAID via des contributions budgétaires de long terme). Ainsi, 3/4 des ressources d’UNITAID restent encore fournies par la France. Il est nécessaire que d’autres pays développés et émergents rejoignent cette initiative pour lui permettre d’atteindre une véritable masse critique.

Plusieurs facteurs peuvent expliquer les blocages dans l’extension de ce mécanisme : hostilité idéologique à l’idée de taxes internationales, accent mis sur l’augmentation de l’APD traditionnelle, crainte de la création de nouvelles structures et de coûts de transaction élevés du fait de ces mécanismes, contexte économique peu propice sur le secteur aérien dans certains pays tiers, préférence pour une contribution budgétaire pluriannuelle chez d’autres. Mais le travail de plaidoyer continue à porter des fruits : le Portugal a annoncé début 2008 son intention d’étudier la mise en place de la taxe. De son côté, le parlement japonais a mis en place début 2008 une commission bipartisane sur les contributions internationales de solidarité, et notamment la taxe sur les transactions de change.

Les ressources générées présentent une prévisibilité en principe importante, notamment si ces taxes sont directement affectées au financement d’UNITAID ou d’autres programmes de développement. Cependant, il est sans doute nécessaire d’étudier la mise en place d’engagements financiers pluriannuels, au-delà des simples engagements politiques des Etats. Il reste que d’ores et déjà des programmes pluriannuels ont pu être lancés et un impact sur le marché des médicaments observé. A cet égard, UNITAID permet d’améliorer le fonctionnement du marché des médicaments contre les trois pandémies, en solvabilisant la demande dans certaines niches.

Les coûts de transaction sont faibles (1,75% des contributions financières pour 2006 et 2007), les garanties de transparence élevées (participation de la société civile et de pays bénéficiaires et donateurs au conseil d’administration d’UNITAID, publication des décisions du conseil d’administration). Cependant, la création d’un nouveau fonds vertical, même adossé à l’OMS, a été critiquée par certains. Les promoteurs d’UNITAID insistent sur le fait qu’aucun fonds international, en particulier le Fonds mondial contre le sida, la tuberculose et le paludisme, n’avait d’action sur le prix des médicaments.

L’appropriation par les pays bénéficiaires n’a pas été l’objectif premier d’UNITAID, puisque ce fonds a une approche de marché et organise l’achat groupé de médicaments, sur la base de la demande identifiée par des organisations partenaires dans les potentiels pays bénéficiaires. Cependant, conscient de l’importance d’associer les bénéficiaires et les acteurs de la filière du médicament dans les pays bénéficiaires, UNITAID a engagé un dialogue avec les centrales d’achat régionales de médicaments.

2. IFFIm : les fonds générés sont très importants, mais il faudra veiller à ce que ces fonds soient utilisés conformément à leur objectif, pour financer des dépenses d’investissement.

L’investissement total en faveur de l’IFFIm, évalué à 4 milliards de dollars, devrait permettre de sauver la vie de 5 millions d’enfants entre 2006 et 2015 et d’éviter ultérieurement plus de 5 millions de décès à l’âge adulte. Ces avantages s’ajouteront aux près de 1,5 million de vies qui seront épargnées si les investissements en faveur de l’Alliance GAVI se poursuivent à leur niveau actuel. Globalement, plus de 500 millions d’enfants seront protégés contre la rougeole, le tétanos, et la fièvre jaune.

Les fonds générés par l’IFFIm en 2007 s’élèvent déjà à près d’un milliard de dollars. Selon GAVI, d’ici à la fin de 2007 et grâce à l’IFFIm, on estime que 3,8 millions d’enfants supplémentaires devaient être vaccinés contre Hib, 14,5 millions contre l’hépatite B et 4,4 millions d’enfants contre la fièvre jaune.

L’IFFIm permet donc de générer des sommes très substantielles, très rapidement, avec une garantie de prévisibilité très élevée, puisque les donateurs ont pris des engagements financiers irrévocables pour rembourser les obligations émises par l’IFFIm. L’IFFIm a également eu un impact sur le prix de vaccins. Les fonds sont utilisés à travers un fonds existant, GAVI, ce qui limite les coûts de démarrage. En revanche, les coûts de transaction liés à la rémunération des investisseurs, sont élevés (près de 20% des fonds), ce qui se justifie pleinement lorsqu’il s’agit de dépenser des dépenses urgentes et d’investissement (vaccination), qui seraient beaucoup plus coûteuses à l’avenir si l’on ne faisait rien aujourd’hui.

Recommandations : Ø Une des recommandations du groupe pilote pourrait être de promouvoir le recours, autant que faire se peut, aux canaux existants de distribution de l’aide et d’appeler à une plus grande collaboration des différents fonds verticaux en matière de santé. Ø Il serait utile qu’UNITAID et GAVI - de même que l’ensemble des fonds verticaux en matière de santé – indiquent aux membres du groupe pilote comment ils s’efforcent de promouvoir l’appropriation par les pays bénéficiaires de l’aide qu’ils dispensent.

III – Projets pour l’avenir

Consolider l’acquis paraît nécessaire : un renoncement ou une mise en oeuvre incomplète serait dommageable à la crédibilité des financements innovants au niveau international.

Si nous souhaitons lancer de nouveaux projets en commun, il paraît nécessaire de réfléchir ensemble sur les objectifs que nous cherchons à atteindre :

  souhaitons-nous générer des ressources additionnelles en faveur du développement publiques, ou bien également privées ;
  La seconde question est : doit-on affecter les ressources à un objet particulier ? si oui, quelle cible choisir ? chaque ressource doit-elle financer le développement dans son ensemble, ou seulement certains biens publics mondiaux ? la cible doit-elle être choisie parmi les priorités politiques internationales (santé, lutte contre la faim et la malnutrition, risques liés au changement climatique…) ? ou doit-elle servir à financer des besoins spécifiques requérant plus que d’autres un financement de long terme (anti-rétroviraux, vaccins…) ?
  quelle nature de ressources veut-on favoriser ? souhaite-t-on trouver des ressources pérennes, prévisibles, pour des dépenses récurrentes et nécessitant une très grande stabilité, ou bien des ressources immédiatement disponibles ou disponibles de façon certaine à moyen terme ? souhaite-t-on prélever la ressource sur des activités peu taxées ou ayant des externalités négatives, sur des acteurs peu impliqués dans le financement de l’aide au développement ?
  souhaite-t-on avoir, grâce aux modes de financement que nous choisirons une certaine capacité d’entraînement et de mutualisation des moyens ?

In fine, la question des résultats que l’on cherche à atteindre et de la mesure de ceux-ci devra aussi être prise en compte lors du choix des modes de financement innovants retenus. Cette question rejoint celle de l’échelle de temps que nous ciblons : doit-on privilégier les mesures dont les résultats sont visibles à court terme (comme par exemple l’IFFIm, dont l’impact sur le taux de vaccination est quasi immédiat) ou celle dont l’impact sera visible sur une échelle de temps plus longue (initiatives de renforcement des capacités des pays en développement, par exemple). Par ailleurs, il faut conserver le souci de l’efficacité de l’aide délivrée– la création de nouvelles structures peut avoir du sens, mais ne doit pas, par sa gouvernance ou ses frais de fonctionnement, augmenter les coûts de friction de l’aide. Par conséquent, la question du risque de complexification du paysage de l’aide, surtout au plan international, doit également être prise en compte dans nos choix d’affectation de ces nouvelles ressources./.