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Las financiaciones innovadoras del desarrollo: el ejemplo lo demuestra

Secretaría permanente del grupo piloto sobre las contribuciones de solidaridad a favor del desarrollo

«Las financiaciones innovadoras del desarrollo: el ejemplo lo demuestra»

Dos años después del lanzamiento de los dos primeros proyectos piloto calificados como «financiaciones innovadoras del desarrollo», el impuesto de solidaridad sobre los billetes de avión y la Facilidad Financiera Internacional para la Inmunización, y en la perspectiva de la conferencia sobre la financiación del desarrollo (Doha, 29 de noviembre – 2 de diciembre de 2008), parece oportuno reflexionar sobre la noción de financiaciones innovadoras (I), hacer balance de dichas iniciativas respecto a los criterios que definen la financiación innovadora y la exigencia de eficacia de la ayuda (II), y evocar, por último, los demás proyectos en curso.

I – Necesidad de redefinir la noción

La noción de «financiaciones innovadoras» puede parecer mal definida y suele suscitar cuestionamientos en cuanto a su exacto contenido.

No hay ninguna instancia que decida lo que es innovador y lo que no lo es. No se puede afirmar que todo lo que es nuevo es innovador, a menos que esta noción se quede sin sentido. Los países, las ONG y organizaciones internacionales comprometidos en tal acción deben encontrar todos juntos una definición común.

Nos será útil remitirnos a los orígenes de nuestra acción. La noción de «financiaciones innovadoras» nació en el debate internacional abierto en la cumbre de Monterrey en 2002. Sin contenido preciso en aquel momento, puesto que sólo era una referencia a la emisión de derechos especiales de giro (DTS) adicionales del FMI, se utilizó para designar los mecanismos que permiten generar recursos adicionales para la ayuda pública al desarrollo tradicional y con mayor previsibilidad. Esta doble característica –adicionalidad y previsibilidad﷓ figura en las declaraciones políticas adoptadas en 2004, 2005 y próximamente en 2008, así como en los informes elaborados al respecto (informe del Secretario General de las Naciones Unidas, informe cuadripartito, informe Landau en Francia).

Pero la lista de opciones definida en estos informes es larga. Comprende una amplia paleta de instrumentos de financiación o de incentivos para la financiación:

- Impuestos devengados por actividades mundializadas que tributan poco o nada, instaurados a escala nacional pero cuya utilización será objeto de una coordinación internacional. En principio, se adicionan a la ayuda al desarrollo tradicional y son más previsibles. Esta previsibilidad es mayor si tienen una asignación directa. Dichos impuestos, como el impuesto de solidaridad sobre los billetes de avión, garantizan la previsibilidad y estabilidad de las financiaciones para hacer frente a necesidades de largo plazo (por ejemplo, el acceso a medicamentos esenciales). En esta categoría se puede incluir la asignación para la financiación del desarrollo de la venta de cuotas de emisión de CO2 siempre y cuando sea recurrente.

- Mecanismos de prefinanciación masiva (Facilidad Financiera Internacional para la Inmunización, IFFIm), de garantías de compra (compromisos de compra futura de vacunas, AMC), que se apoyan en compromisos financieros irrevocables y plurianuales de los donantes. La IFFIm garantiza una gran previsibilidad de financiación para hacer frente a necesidades inmediatas. La AMC debe permitir responder a las carencias del mercado mundial de la regulación por el mercado (insolvencia de los beneficiarios, falta de rentabilidad de los flujos privados).

- Mecanismos que tienen un efecto de palanca sobre los flujos privados (incentivos fiscales por contribuciones voluntarias de los ciudadanos o del sector privado, reducción de los gastos de las remesas de los emigrantes).

- Instrumentos destinados a reducir la pérdida de recursos de los países en desarrollo (lucha contra la evasión fiscal y contra los flujos financieros ilícitos).

- Otros recursos (lotería internacional, emisión de liquidez adicional por el FMI…).

En definitiva, podemos deducir dos definiciones de las «financiaciones innovadoras»:

- Una definición «en negativo»: las financiaciones innovadoras serían una categoría intermedia entre la APD tradicional (financiación presupuestaria) y los flujos de financiación privados, ya sean motivados por consideraciones económicas (flujos de inversión) o caritativas (donaciones privadas). Pero esta definición es demasiado difusa para ser útil.

- Una definición «en positivo»: las financiaciones innovadoras responderían por lo menos a uno de los tres siguientes objetivos:

1. Generar financiaciones adicionales respecto a la APD tradicional: tasas internacionales (impuesto sobre los billetes de avión, sobre los males públicos, sobre los transportes, sobre el comercio electrónico…). En cambio, parece difícil incluir los mecanismos de anulación de deuda o de ayuda presupuestaria salvo si dichos mecanismos responden a uno de los dos siguientes objetivos.

2. Mejorar las características de los flujos de APD existentes:

- Previsibilidad y estabilidad de las financiaciones para hacer frente a necesidades de largo plazo (por ejemplo, el acceso a medicamentos esenciales) o a una inversión urgente y masiva (por ejemplo, la vacunación). En este contexto, podemos considerar que los compromisos financieros de largo plazo o garantizados son un mecanismo innovador: IFFIm, UNITAID y también, potencialmente, la contractualización de los ODM, los compromisos financieros plurianuales (bancos de desarrollo, Fondo Mundial, Fondo Europeo para el Desarrollo…). El problema estriba en definir los límites entre «duración tradicional» y «duración innovadora».

- Respuesta a las carencias de la ayuda pública al desarrollo, la regulación pública (ayuda desmigajada y fluctuante por las exigencias presupuestarias, y falta de coordinación entre los aportadores de fondos)

- el mercado mundial de la regulación por el mercado (insolvencia de los beneficiarios, falta de rentabilidad de los flujos privados). En este contexto podemos incluir las AMC y también los préstamos contracíclicos, cuyos vencimientos se ajustan a los recursos de los países beneficiarios.

3. Generar contribuciones adicionales del sector privado: contribuciones voluntarias (RED, lotería internacional, contribuciones sobre las transacciones en Internet, incentivos fiscales o financieros a favor de programas de desarrollo, facilidades para la transferencia del ahorro de los emigrantes…).

Podríamos añadir otros dos objetivos:

4. Entre la ayuda bilateral y la ayuda multilateral, una gestión concertada de nuevos recursos definida por los países del Norte y del Sur, dando prioridad a fondos plurilaterales con arreglo a un principio de catálisis y mutualización de medios.

5. Creación de mecanismos de solidaridad a escala mundial, que se apoyen en la utilización de los dividendos de la globalización (recurso a los mercados financieros -IFFIm, contribución por parte de sectores económicos beneficiarios de la globalización -contribución sobre los billetes de avión) o sobre la tasación de los males públicos globales.

Parece necesario que se abra un debate en el grupo piloto sobre la noción de adicionalidad, que es central para nuestra acción, pero que es objeto de conceptos distintos:

- definición amplia (estos mecanismos son complementarios de la APD tradicional y deben contabilizarse como APD);

- definición más restrictiva (estos mecanismos son radicalmente distintos de la APD tradicional y no deben contabilizarse).

Además del método de contabilización de las «financiaciones innovadoras», el elemento más importante para nuestra acción común es el postulado de que estos mecanismos deben acompañarse de un incremento de la APD tradicional, y no sustituirla. Es evidente que si se confirma el estancamiento de la APD tradicional, la continuidad de nuestra acción común se verá amenazada.

Recomendaciones:

- Se propone que el Grupo piloto adopte una definición de las financiaciones innovadoras, basándose en el debate que se llevará a cabo en Dakar al respecto.

- El Grupo piloto sobre las contribuciones de solidaridad a favor del desarrollo tiene un campo de análisis más amplio que el que implica su título. Se propone por tanto que se titule en adelante «Grupo piloto sobre las financiaciones innovadoras del desarrollo».

II – ¿Responden los mecanismos instaurados a dichos criterios y a las exigencias de eficacia de la ayuda?

Sólo se puede efectuar la evaluación del impuesto sobre los billetes de avión, que financia UNITAID y la IFFIm, ya que, según información de la secretaría permanente, otros dos mecanismos (AMC y utilización de las subastas de los derechos de emisión de CO2) no son todavía efectivos y la secretaría permanente del grupo piloto no dispone de información sobre la aplicación efectiva de la contribución de solidaridad digital.

Breve resumen de las iniciativas en curso y anunciadas:

- Por iniciativa de Francia, las contribuciones de solidaridad sobre los billetes de avión que financian UNITAID: creadas por 9 de los 28 países que se comprometieron a hacerlo, financian la Facilidad Internacional para la Compra de Medicamentos (UNITAID) cuya financiación procede esencialmente de dicho impuesto sobre los billetes de avión y de contribuciones presupuestarias plurianuales. UNITAID se lanzó en septiembre de 2006 por cinco países (Brasil, Chile, Francia, Noruega y Reino Unido). Auspiciada por la OMS, se propone consolidar el acceso a largo plazo a quienes más lo necesitan, a tratamientos de calidad y con precios negociados, contra el sida, la tuberculosis y la malaria. La mutualización de recursos perennes (más de 300 millones de dólares desde 2007) ha permitido obtener precios más bajos de los productores. Para mayor información, se puede consultar el informe anual de UNITAID y el informe sobre la aplicación del impuesto sobre los billetes de avión.

- Por iniciativa de Reino Unido y Francia, la Facilidad Financiera Internacional para la Inmunización (IFFIm): creada en 2006, entre 2006 y 2015 debe contraer un empréstito de 4.000 millones de dólares de los mercados financieros para financiar programas de vacunación a través del fondo GAVI en los 70 países más pobres del planeta. Los exigentes compromisos financieros de los Estados aportadores de fondos permiten reembolsar las obligaciones emitidas en un plazo de 20 años. Para mayor información, se pueden consultar los documentos de GAVI y del Banco Mundial.

En breve, se lanzarán otros dos mecanismos:

- Por iniciativa de Italia, las garantías de compras futuras de una nueva vacuna contra el neumococo (AMC): anunciadas en febrero de 2007 por un importe de 1.500 millones de dólares, reforzarán las incitaciones de I&D en este campo al garantizar a los productores un precio mínimo por la compra de esta nueva vacuna en cantidades y duración determinados. Para mayor información, se pueden consultar los documentos de GAVI y del Banco Mundial.

- Únicamente en Alemania por el momento, la utilización de una parte del producto de la subasta de los derechos de emisión de CO2 para financiar la lucha contra el cambio climático en los países en desarrollo (120 millones de euros en 2008). Nota: la Comisión Europea propuso en marzo de 2008 la idea de lanzar un empréstito mundial garantizado por parte de los ingresos generados a partir de 2012 por la subasta de los créditos de carbono en la Unión Europea.

Se prevé que algunas administraciones locales suizas apliquen otro mecanismo:

- Retención del 1 % del precio de los contratos públicos de NTIC para asignarlo al Fondo de Solidaridad Digital.

Los tres primeros proyectos, centrados en temas sanitarios, son muy complementarios: difusión de medicamentos existentes al menor costo (UNITAID), aceleración de la vacunación (IFFIm), dar solvencia a la investigación para nuevas vacunas (AMC).

La secretaría permanente ha definido una lista de siete criterios para efectuar la primera evaluación del éxito de dichos mecanismos:

- capacidad de generar fondos adicionales para el desarrollo (en términos de importes y de rapidez);

- capacidad de generar fondos estables y previsibles;

- capacidad de mejorar el funcionamiento del mercado;

- costos de transacción reducidos;

- transparencia de la gestión;

- apropiación por los países beneficiarios.

1. Contribuciones de solidaridad sobre los billetes de avión / UNITAID: el balance es positivo pero debe consolidarse.

Los recursos generados superan los 300 millones de dólares, en complemento de la APD tradicional. En la mayoría de los casos se trata, en efecto, de recursos extrapresupuestarios asignados directamente a UNITAID o a un fondo nacional no inscrito en los presupuestos del Estado. Nueve países aplican el impuesto sobre los billetes de avión y se han comprometido a asignar la totalidad o una parte de dichos ingresos a UNITAID. Hay que añadir a Noruega, que asigna a UNITAID parte de un impuesto sobre el queroseno consumido por los aviones en los vuelos nacionales.

La elección del impuesto sobre los billetes de avión (tasa reducida, exoneración de los pasajeros en tránsito) ha resultado racional desde el punto de vista económico: el público lo acepta bien, no tiene impacto sobre el sector aéreo ni el turismo, base impositiva dinámica: 1.600 millones de turistas previstos para 2030 frente a los 860 millones actuales, 6 % de incremento anual del transporte aéreo a escala mundial. De aquí al otoño de 2008 se preparará un estudio de impacto de la aplicación del impuesto sobre los billetes de avión en Francia.

Recomendación:

- La secretaría permanente invita a todos los países que aplican el impuesto sobre los billetes de avión a informarle sobre las modalidades de recaudación, reversión y control de dichos fondos, para que pueda preparar una síntesis de aquí al otoño de 2008.

No obstante, la puesta en práctica es más lenta: según información de la secretaría permanente, 19 de los países que se comprometieron a aplicar dicha tasa, o finalmente una contribución voluntaria sobre los billetes de avión (Luxemburgo), o un mecanismo equivalente (Sudáfrica) no lo han hecho todavía. La iniciativa cuenta por el momento con demasiado pocos países desarrollados (Corea del Sur, Francia, Noruega, a los que se añaden Reino Unido y España, que participan en UNITAID a través de contribuciones presupuestarias de largo plazo). Actualmente, las tres cuartas partes de los recursos de UNITAID siguen siendo aportadas por Francia. Es necesario que otros países desarrollados y emergentes se unan a esta iniciativa para que alcance una auténtica masa crítica.

Varios son los factores que pueden explicar el freno a la extensión de este mecanismo: hostilidad ideológica a la idea de impuestos internacionales, observación sobre el aumento de la APD tradicional, temor de que estos mecanismos creen nuevas estructuras y costos de transacción elevados, contexto económico poco propicio en el sector aéreo en determinados países terceros, preferencia por una contribución presupuestaria plurianual en otros países. Pero el trabajo de argumentación sigue dando fruto: Portugal anunció a principios de 2008 que tenía la intención de estudiar la instauración de tal impuesto. El parlamento japonés constituyó a principios de 2008 una comisión bipartita sobre las contribuciones internacionales de solidaridad y, en particular, sobre la tasa sobre las transacciones financieras.

Los recursos generados presentan, en principio, una previsibilidad importante, especialmente si estos impuestos se asignan directamente a la financiación de UNITAID o a otros programas de desarrollo. Sin embargo, es sin duda necesario que se estudie la creación de compromisos financieros plurianuales, además de los meros compromisos políticos de los Estados. Cabe decir que, por el momento, se han podido lanzar programas plurianuales y se ha observado un impacto en el mercado del medicamento. En este sentido, UNITAID permite mejorar el funcionamiento del mercado de los medicamentos contra las tres pandemias, dando solvencia a la demanda en determinados segmentos.

Los costos de transacción son reducidos (1,75 % de las contribuciones financieras en 2006 y 2007), las garantías de transparencia son elevadas (participación de la sociedad civil y de países beneficiarios y donantes en el consejo de administración de UNITAID, publicación de las decisiones del consejo de administración). Sin embargo, algunos han criticado la creación de un nuevo fondo vertical, incluso adosado a la OMS. Los promotores de UNITAID insisten en que ningún fondo internacional, y en particular el Fondo Mundial contra el Sida, la Tuberculosis y la Malaria, influía en el precio de los medicamentos.

La apropiación por los países beneficiarios no ha sido el primer objetivo de UNITAID, puesto que este fondo tiene una política de mercado y organiza la compra colectiva de medicamentos basándose en la demanda identificada por organizaciones asociadas en los países beneficiarios potenciales. Sin embargo, consciente de la importancia que conlleva asociar a los beneficiarios y agentes del sector del medicamento en los países beneficiarios, UNITAID ha entablado contactos con las centrales regionales de compras de medicamentos.

2. IFFIm: los fondos generados son muy importantes pero habrá que velar por que esos fondos se utilicen conforme a su objetivo, para financiar la inversión.

La inversión total a favor de la IFFIm, valorada en 4.000 millones de dólares, debería permitir que se salve la vida de 5 millones de niños entre 2006 y 2015, y evitar posteriormente el fallecimiento de más de 5 millones de adultos. Estos beneficios se añadirán al casi millón y medio de vidas que se salvarán si las inversiones a favor de la alianza GAVI se mantienen a su nivel actual. Globalmente, se protegerá a más de 500 millones de niños contra el sarampión, el tétanos y la fiebre amarilla.

Los fondos generados por la IFFIm en 2007 se elevan ya a casi 1.000 millones de dólares. Según GAVI, de aquí a finales de 2007, y gracias a la IFFIm, se calcula que se vacunará a 3,8 millones de niños más contra Hib, 14,5 millones contra la hepatitis B y 4,4 millones de niños contra la fiebre amarilla.

La IFFIm permite por tanto generar sumas muy sustanciales, muy rápidamente, con una garantía de previsibilidad muy elevada, ya que los donantes han aceptado compromisos financieros irrevocables para reembolsar las obligaciones emitidas por la IFFIm. La IFFIm tiene también impacto sobre el precio de las vacunas. Los fondos se utilizan a través de un fondo existente, GAVI, lo que limita los costos iniciales. En cambio, los costos de transacción por la remuneración de los inversores son elevados (casi el 20 % de los fondos), lo que se justifica plenamente cuando se trata de desembolsos por gastos urgentes e inversión (vacunación), que serían mucho más costosos en el futuro si no se hiciera nada hoy.

Recomendaciones:

- Una de las recomendaciones del grupo piloto podría ser que se recurra siempre que sea posible a los canales de distribución de la ayuda existentes y que se solicite una mayor colaboración de los distintos fondos verticales en materia sanitaria.

- Sería útil que UNITAID y GAVI –y todos los fondos verticales en materia sanitaria﷓ informaran al grupo piloto sobre las acciones que llevan a cabo para lograr que los países beneficiarios se apropien de la ayuda que les aportan.

III – Proyectos para el futuro

Parece necesario consolidar los logros: la renuncia o la puesta en práctica incompleta perjudicaría a la credibilidad de las financiaciones innovadoras a escala internacional.

Si queremos lanzar otros proyectos en común, tendremos que reflexionar juntos sobre los objetivos que queremos alcanzar:

- ¿Queremos generar recursos adicionales a favor del desarrollo públicos o también privados?

- La segunda pregunta es: ¿hay que asignar los recursos a una causa en particular? Y en caso de respuesta afirmativa: ¿cuál? ¿Debe cada recurso financiar el desarrollo en su conjunto o sólo algunos bienes públicos mundiales? ¿Hay que elegir el objetivo entre las prioridades políticas internacionales? (sanidad, lucha contra el hambre y la malnutrición, riesgos vinculados al cambio climático…), o ¿debe servir para financiar necesidades específicas que requieran más que otras una financiación de largo plazo? (anti retrovirales, vacunas…)

- ¿Qué tipo de recursos queremos favorecer? ¿Queremos encontrar recursos perennes, previsibles, para gastos recurrentes y que necesitan una gran estabilidad? o bien, ¿recursos disponibles inmediatamente o disponibles con seguridad a medio plazo? ¿Queremos aplicar retenciones sobre actividades poco tributarias o que tengan externalidades negativas, a agentes poco implicados en la financiación de la ayuda al desarrollo?

- ¿Queremos tener cierta capacidad de arrastre y de mutualización de los medios gracias a los modos de financiación que elijamos?

Al final, habrá que tomar en cuenta la cuestión de los resultados que queremos alcanzar y la medida de los mismos, cuando se elijan los modos de financiación innovadora. Esta cuestión lleva a la de la escala de tiempo que nos fijemos: ¿Hay que preferir medidas cuyos resultados sean visibles a corto plazo (por ejemplo, la IFFIm, cuyo impacto sobre la tasa de vacunación es casi inmediato) o medidas cuyo impacto sea visible a más largo plazo? (iniciativas para consolidar la capacidad de los países en desarrollo, por ejemplo). Por otra parte, hay que mantener la perspectiva de eficacia de la ayuda prestada –crear nuevas estructuras puede tener sentido, pero su gobernanza o sus gastos de funcionamiento no deben aumentar los costos de fricción de la ayuda. Por consiguiente, la cuestión del riesgo de complexificación del escenario de la ayuda, sobre todo a escala internacional, también debe tomarse en cuenta al elegir la asignación de estos nuevos recursos.

El 23 de diciembre de 2009

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